《中華人民共和國檔案法實施條例》信息化條款述評

自2021年《中華人民共和國檔案法》實施以來，“檔案信息化建設”專章的熱度居高不下。此次頒布的《中華人民共和國檔案法實施條例》作為檔案法配套的行政法規，積極順應檔案工作數字轉型的時代趨勢，主動適應推進國家治理體系和治理能力現代化建設的現實需要，從立法目的、主體責任、制度設計3個方面進一步完善、補充和夯實檔案信息化建設的法律保障，進一步提升檔案管理數字化、智能化水平，有力推動檔案信息化建設再上新臺階。

一、與時俱進：彰顯檔案工作現代化建設的價值追求

當前，我國經濟社會數字轉型加速推進，信息化建設步入引領發展的新階段。檔案工作作為一項基礎性工作，其信息化建設是國家信息化戰略的重要組成部分，也是推進檔案工作現代化建設的關鍵要素。檔案法的出臺推動檔案信息化建設快速步入法治化軌道。《實施條例》作為檔案領域科學立法、民主立法、依法立法的最新成果，增設“檔案信息化建設”專章，更加充分彰顯了檔案工作現代化建設的價值追求。

一方面，遵循“法制統一”的原則，充分吸收現行相關法律法規的立法目的與立法精神。

法制統一原則是我國重要立法原則之一，《實施條例》“檔案信息化建設”專章從以下兩個方面充分踐行這一原則。一是確保檔案法律體系的內在統一。《實施條例》以檔案法為立法依據，對檔案法列明的“提高檔案信息化建設水平”這一立法目的予以承繼，并重點通過“檔案信息化建設”專章對法律效力、宏觀戰略、業務要求予以具體規定。在此基礎上，積極汲取其他檔案法律規范的科學成分，如《電子檔案管理系統基本功能規定》《企業數字檔案館(室)建設指南》《電子檔案管理辦法(征求意見稿)》等。二是確保檔案法律體系的外在協同。《實施條例》“檔案信息化建設”專章注重與網絡安全、數據安全以及保密等其他相關法律法規的有效銜接，如其中有關電子檔案移交接收的規定即體現了與《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》等法律的協同。

另一方面，面向國家戰略發展大局，展現了充分的時代關照與實踐導向。

檔案事業是國民經濟和社會發展的基礎和支撐，檔案信息化建設也和國家的各項戰略不可分割，具體表現在如下兩個方面。一是強調檔案信息化建設融入國家大數據戰略。目前，檔案數據已經成為大數據時代檔案管理的新興對象，檔案數據化也接力檔案數字化逐漸成為檔案信息資源建設的新興方向。《實施條例》的出臺正是把握大數據時代發展趨勢的良好體現，其在數據共享、數據出境、數據安全等方面為檔案信息化建設的蓬勃發展提供方向指引和路徑支持。二是立足網絡強國、數字中國建設戰略大局。《實施條例》通過法律手段強化數字檔案資源建設和共享利用，引領檔案管理實現數字化、智能化，為檔案事業高質量發展提供技術支撐，有效推進檔案信息化建設融入數字經濟、數字社會、數字政府建設，力爭以檔案工作自身現代化服務推進中國式現代化。

二、權責一致：重視檔案信息化建設主體責任落實

檔案法首次將檔案工作責任制寫入法律文本。《實施條例》則在此基礎上，充分考慮明確檔案信息化建設工作主體責任的內在訴求與現實需要，進一步豐富制度供給，突出權責一致，以此保障檔案信息化建設主體責任有序落實。

一方面，明確主體責任，是在檔案信息化建設領域貫徹落實檔案工作責任制的必然要求。

結合健全檔案工作制度體系的現實考量，《實施條例》第十八條細化、擴充了檔案法的規定，首次提出“健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關制度，明確檔案管理、檔案基礎設施建設、檔案信息化等工作要求”。以“法”的形式和“法”的內容強化檔案信息化建設工作責任落實。通過上述規定，可有效促進單位主要負責人“明責、知責、擔責”，并進一步明確檔案信息化建設的牽頭部門和具體責任人，確保各責任主體主動作為、各司其職，共同推動檔案信息化建設各項工作落地實施。

另一方面，檔案信息化建設責任主體劃分更為細致，職責覆蓋面更為廣泛，職能聯動更為有效。

檔案法以明確的法律條文規定了“國家”“各級人民政府”“國家檔案主管部門”“檔案館”以及“機關、團體、企業事業單位和其他組織”5類責任主體在檔案信息化建設中的法定職責，以實現對檔案信息化建設中相關法律事務關系的調整。《實施條例》中則出現了“機關、群團組織、國有企業事業單位”這一范圍限定更加明確的檔案信息化建設主體，并首次提出其“應當將檔案信息化建設納入本單位信息化建設規劃”。相比于檔案法僅規定“各級人民政府應當把檔案信息化納入信息化發展規劃”，《實施條例》則進一步明確了同類職責在微觀層面的相應主體。檔案信息化建設作為一項專業性強、集約度高的復雜系統工程，不同組織機構對其重要性的認知不盡相同，部分機構存在業務文件歸檔意識不到位、內部管理制度不完善等問題，對“雙套制”仍心存依賴。為此，《實施條例》規定在規劃層面對檔案信息化建設進行統一設計與集中部署，使相關責任主體充分認識到檔案信息化建設的重要性，推動其統籌考慮信息化環境基礎，著力破除思維慣性與管理局限，積極提升電子檔案管理的主動性與科學性。同時，通過“整體規劃、有序推進”，也能強化相關責任主體之間協同合作、互聯互通，避免檔案信息化重復建設和盲目發展。

三、創新優化：突出制度設計科學合理規范可行

《實施條例》充分考慮檔案信息化建設的規模性、系統性、復雜性、技術性，在修訂時對電子檔案法律效力與核心業務要求作出了全面細致的規定，突出制度設計的科學性、合理性、規范性與可行性，形成了較為完整的檔案信息化建設法律保障制度體系，有效推進檔案信息化建設可持續發展。

一方面，著重強化電子檔案全過程管理。

即對文件自產生到永久保存或銷毀的整個生命周期進行管理，是適應電子文件形成和運動特點的一種重要管理思想和行為準則。《實施條例》“檔案信息化建設”專章通篇貫徹全過程管理思想，突出表現在以下兩個方面。一是明確系統層面的建設要求。電子檔案全過程管理注重充分利用管理系統的各種資源，追求系統軟硬件資源和信息資源的最大共享和最大效益。《實施條例》第三十八條強調“加強辦公自動化系統、業務系統歸檔功能建設，并與電子檔案管理信息系統相互銜接”。第四十三條強調“按照國家有關規定建設、運行維護數字檔案館”等。相應系統、平臺的建設，以及彼此之間的“互聯互通”，均為電子檔案的全過程管理提供了堅實的環境基礎與條件保障。二是明確管理層面的落實要求。全過程管理強調通過過程控制實現結果控制，又經反饋優化過程，形成閉環管理。檔案法明確規定了電子檔案的合法效力源于三個核心要件，即“來源可靠、程序規范、要素合規”。《實施條例》第三十九條則將此明晰化、具體化，為相關主體優化管理措施和技術手段提供了方向指引。其中，“來源可靠”強調電子文件形成要素信息的明確性及其前期流轉系統的可靠性;“程序規范”強調電子檔案全過程管理的合規性及其相關信息的有效查考性;“要素合規”強調電子檔案全過程管理要素的完整性及其相關信息的規范性。上述條件的明確和細化均體現了鮮明的全過程、全鏈條特點，旨在對電子檔案的全生命周期進行全面管控。

另一方面，嚴格檔案信息化質量管控與安全管理。

檔案數字化質量管控與安全管理既是建設檔案資源體系的重要保障，又是建設檔案安全體系的實際需要。一是統籌質的有效提升和量的合理增長，突出傳統載體檔案數字化的質量管控。《實施條例》首次提出，有關主體開展傳統載體檔案數字化工作，“應當符合國家檔案主管部門相關規定，保證檔案數字化成果的質量和安全”。這一規定無疑具有強烈的現實意義。規劃層面，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》強調加快檔案資源數字轉型，繼續做好“存量數字化”，并對傳統載體檔案數字化率提出了約束性目標。實踐層面，檔案信息丟失或有誤的情況并不少見，導致部分數字圖像難以使用。該項規定的提出恰逢其時，以此為依據，質量保證、質量控制、質量驗證等一系列實踐措施才有可能逐漸落地，以全面保障數字檔案資源的長遠可用。二是統籌發展與安全，強調檔案信息化管理過程與管理對象的安全可靠。針對電子文件歸檔、電子檔案移交接收、重要電子檔案異地備份等管理過程的關鍵環節，《實施條例》進一步細化了安全管理要求。如第四十條進一步明確了對電子檔案移交接收系統環境的規定，要求檔案館在接收時對其進行四性檢測，并對電子檔案的長期保存問題予以關注。第四十一條對異地備份保管的存儲載體、定期檢測、異地選址等進行了細化規定，力求將安全管理理念貫徹到電子檔案管理的全過程。針對數字檔案資源這一檔案信息化建設的重要管理對象，《實施條例》第四十三條規定檔案館強化數字檔案館的建設和運維，為不同網絡環境中檔案數字資源的長期安全保存提供保障。第二十八條則針對檔案數字化工作外包安全作出了相應規定。雖然目前模擬態和數字態是檔案的主流形態，但數據態檔案記錄也已成為不可忽視的重要組成部分。為此，《實施條例》第三十八條也圍繞檔案數據的安全可用作出了相應規定。

通過全面系統的細化、補充和完善，《實施條例》在檔案法的基礎上進一步為檔案信息化建設提供了方向指引與路徑規范，有序推動以信息化為核心的檔案管理數字化、智能化、現代化轉型升級，并以此有效發揮檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性作用。但檔案信息化建設也非一朝之功，其作為一項高度復雜的系統性工程，需要根據實際發展情況，不斷豐富制度供給，強化責任落實，促進技術運用，方能實現最終目標。