《中華人民共和國檔案法實施條例》信息化條款述評

自2021年《中華人民共和國檔案法》實施以來，“檔案信息化建設”專章的熱度居高不下。此次頒布的《中華人民共和國檔案法實施條例》作為檔案法配套的行政法規(guī)，積極順應檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型的時代趨勢，主動適應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的現(xiàn)實需要，從立法目的、主體責任、制度設計3個方面進一步完善、補充和夯實檔案信息化建設的法律保障，進一步提升檔案管理數(shù)字化、智能化水平，有力推動檔案信息化建設再上新臺階。

一、與時俱進：彰顯檔案工作現(xiàn)代化建設的價值追求

當前，我國經(jīng)濟社會數(shù)字轉(zhuǎn)型加速推進，信息化建設步入引領(lǐng)發(fā)展的新階段。檔案工作作為一項基礎性工作，其信息化建設是國家信息化戰(zhàn)略的重要組成部分，也是推進檔案工作現(xiàn)代化建設的關(guān)鍵要素。檔案法的出臺推動檔案信息化建設快速步入法治化軌道。《實施條例》作為檔案領(lǐng)域科學立法、民主立法、依法立法的最新成果，增設“檔案信息化建設”專章，更加充分彰顯了檔案工作現(xiàn)代化建設的價值追求。

一方面，遵循“法制統(tǒng)一”的原則，充分吸收現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的立法目的與立法精神。

法制統(tǒng)一原則是我國重要立法原則之一，《實施條例》“檔案信息化建設”專章從以下兩個方面充分踐行這一原則。一是確保檔案法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一。《實施條例》以檔案法為立法依據(jù)，對檔案法列明的“提高檔案信息化建設水平”這一立法目的予以承繼，并重點通過“檔案信息化建設”專章對法律效力、宏觀戰(zhàn)略、業(yè)務要求予以具體規(guī)定。在此基礎上，積極汲取其他檔案法律規(guī)范的科學成分，如《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》《企業(yè)數(shù)字檔案館(室)建設指南》《電子檔案管理辦法(征求意見稿)》等。二是確保檔案法律體系的外在協(xié)同。《實施條例》“檔案信息化建設”專章注重與網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全以及保密等其他相關(guān)法律法規(guī)的有效銜接，如其中有關(guān)電子檔案移交接收的規(guī)定即體現(xiàn)了與《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等法律的協(xié)同。

另一方面，面向國家戰(zhàn)略發(fā)展大局，展現(xiàn)了充分的時代關(guān)照與實踐導向。

檔案事業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎和支撐，檔案信息化建設也和國家的各項戰(zhàn)略不可分割，具體表現(xiàn)在如下兩個方面。一是強調(diào)檔案信息化建設融入國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。目前，檔案數(shù)據(jù)已經(jīng)成為大數(shù)據(jù)時代檔案管理的新興對象，檔案數(shù)據(jù)化也接力檔案數(shù)字化逐漸成為檔案信息資源建設的新興方向。《實施條例》的出臺正是把握大數(shù)據(jù)時代發(fā)展趨勢的良好體現(xiàn)，其在數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)出境、數(shù)據(jù)安全等方面為檔案信息化建設的蓬勃發(fā)展提供方向指引和路徑支持。二是立足網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國建設戰(zhàn)略大局。《實施條例》通過法律手段強化數(shù)字檔案資源建設和共享利用，引領(lǐng)檔案管理實現(xiàn)數(shù)字化、智能化，為檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支撐，有效推進檔案信息化建設融入數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，力爭以檔案工作自身現(xiàn)代化服務推進中國式現(xiàn)代化。

二、權(quán)責一致：重視檔案信息化建設主體責任落實

檔案法首次將檔案工作責任制寫入法律文本。《實施條例》則在此基礎上，充分考慮明確檔案信息化建設工作主體責任的內(nèi)在訴求與現(xiàn)實需要，進一步豐富制度供給，突出權(quán)責一致，以此保障檔案信息化建設主體責任有序落實。

一方面，明確主體責任，是在檔案信息化建設領(lǐng)域貫徹落實檔案工作責任制的必然要求。

結(jié)合健全檔案工作制度體系的現(xiàn)實考量，《實施條例》第十八條細化、擴充了檔案法的規(guī)定，首次提出“健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關(guān)制度，明確檔案管理、檔案基礎設施建設、檔案信息化等工作要求”。以“法”的形式和“法”的內(nèi)容強化檔案信息化建設工作責任落實。通過上述規(guī)定，可有效促進單位主要負責人“明責、知責、擔責”，并進一步明確檔案信息化建設的牽頭部門和具體責任人，確保各責任主體主動作為、各司其職，共同推動檔案信息化建設各項工作落地實施。

另一方面，檔案信息化建設責任主體劃分更為細致，職責覆蓋面更為廣泛，職能聯(lián)動更為有效。

檔案法以明確的法律條文規(guī)定了“國家”“各級人民政府”“國家檔案主管部門”“檔案館”以及“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織”5類責任主體在檔案信息化建設中的法定職責，以實現(xiàn)對檔案信息化建設中相關(guān)法律事務關(guān)系的調(diào)整。《實施條例》中則出現(xiàn)了“機關(guān)、群團組織、國有企業(yè)事業(yè)單位”這一范圍限定更加明確的檔案信息化建設主體，并首次提出其“應當將檔案信息化建設納入本單位信息化建設規(guī)劃”。相比于檔案法僅規(guī)定“各級人民政府應當把檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃”，《實施條例》則進一步明確了同類職責在微觀層面的相應主體。檔案信息化建設作為一項專業(yè)性強、集約度高的復雜系統(tǒng)工程，不同組織機構(gòu)對其重要性的認知不盡相同，部分機構(gòu)存在業(yè)務文件歸檔意識不到位、內(nèi)部管理制度不完善等問題，對“雙套制”仍心存依賴。為此，《實施條例》規(guī)定在規(guī)劃層面對檔案信息化建設進行統(tǒng)一設計與集中部署，使相關(guān)責任主體充分認識到檔案信息化建設的重要性，推動其統(tǒng)籌考慮信息化環(huán)境基礎，著力破除思維慣性與管理局限，積極提升電子檔案管理的主動性與科學性。同時，通過“整體規(guī)劃、有序推進”，也能強化相關(guān)責任主體之間協(xié)同合作、互聯(lián)互通，避免檔案信息化重復建設和盲目發(fā)展。

三、創(chuàng)新優(yōu)化：突出制度設計科學合理規(guī)范可行

《實施條例》充分考慮檔案信息化建設的規(guī)模性、系統(tǒng)性、復雜性、技術(shù)性，在修訂時對電子檔案法律效力與核心業(yè)務要求作出了全面細致的規(guī)定，突出制度設計的科學性、合理性、規(guī)范性與可行性，形成了較為完整的檔案信息化建設法律保障制度體系，有效推進檔案信息化建設可持續(xù)發(fā)展。

一方面，著重強化電子檔案全過程管理。

即對文件自產(chǎn)生到永久保存或銷毀的整個生命周期進行管理，是適應電子文件形成和運動特點的一種重要管理思想和行為準則。《實施條例》“檔案信息化建設”專章通篇貫徹全過程管理思想，突出表現(xiàn)在以下兩個方面。一是明確系統(tǒng)層面的建設要求。電子檔案全過程管理注重充分利用管理系統(tǒng)的各種資源，追求系統(tǒng)軟硬件資源和信息資源的最大共享和最大效益。《實施條例》第三十八條強調(diào)“加強辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)歸檔功能建設，并與電子檔案管理信息系統(tǒng)相互銜接”。第四十三條強調(diào)“按照國家有關(guān)規(guī)定建設、運行維護數(shù)字檔案館”等。相應系統(tǒng)、平臺的建設，以及彼此之間的“互聯(lián)互通”，均為電子檔案的全過程管理提供了堅實的環(huán)境基礎與條件保障。二是明確管理層面的落實要求。全過程管理強調(diào)通過過程控制實現(xiàn)結(jié)果控制，又經(jīng)反饋優(yōu)化過程，形成閉環(huán)管理。檔案法明確規(guī)定了電子檔案的合法效力源于三個核心要件，即“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”。《實施條例》第三十九條則將此明晰化、具體化，為相關(guān)主體優(yōu)化管理措施和技術(shù)手段提供了方向指引。其中，“來源可靠”強調(diào)電子文件形成要素信息的明確性及其前期流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的可靠性;“程序規(guī)范”強調(diào)電子檔案全過程管理的合規(guī)性及其相關(guān)信息的有效查考性;“要素合規(guī)”強調(diào)電子檔案全過程管理要素的完整性及其相關(guān)信息的規(guī)范性。上述條件的明確和細化均體現(xiàn)了鮮明的全過程、全鏈條特點，旨在對電子檔案的全生命周期進行全面管控。

另一方面，嚴格檔案信息化質(zhì)量管控與安全管理。

檔案數(shù)字化質(zhì)量管控與安全管理既是建設檔案資源體系的重要保障，又是建設檔案安全體系的實際需要。一是統(tǒng)籌質(zhì)的有效提升和量的合理增長，突出傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化的質(zhì)量管控。《實施條例》首次提出，有關(guān)主體開展傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作，“應當符合國家檔案主管部門相關(guān)規(guī)定，保證檔案數(shù)字化成果的質(zhì)量和安全”。這一規(guī)定無疑具有強烈的現(xiàn)實意義。規(guī)劃層面，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)加快檔案資源數(shù)字轉(zhuǎn)型，繼續(xù)做好“存量數(shù)字化”，并對傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化率提出了約束性目標。實踐層面，檔案信息丟失或有誤的情況并不少見，導致部分數(shù)字圖像難以使用。該項規(guī)定的提出恰逢其時，以此為依據(jù)，質(zhì)量保證、質(zhì)量控制、質(zhì)量驗證等一系列實踐措施才有可能逐漸落地，以全面保障數(shù)字檔案資源的長遠可用。二是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，強調(diào)檔案信息化管理過程與管理對象的安全可靠。針對電子文件歸檔、電子檔案移交接收、重要電子檔案異地備份等管理過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，《實施條例》進一步細化了安全管理要求。如第四十條進一步明確了對電子檔案移交接收系統(tǒng)環(huán)境的規(guī)定，要求檔案館在接收時對其進行四性檢測，并對電子檔案的長期保存問題予以關(guān)注。第四十一條對異地備份保管的存儲載體、定期檢測、異地選址等進行了細化規(guī)定，力求將安全管理理念貫徹到電子檔案管理的全過程。針對數(shù)字檔案資源這一檔案信息化建設的重要管理對象，《實施條例》第四十三條規(guī)定檔案館強化數(shù)字檔案館的建設和運維，為不同網(wǎng)絡環(huán)境中檔案數(shù)字資源的長期安全保存提供保障。第二十八條則針對檔案數(shù)字化工作外包安全作出了相應規(guī)定。雖然目前模擬態(tài)和數(shù)字態(tài)是檔案的主流形態(tài)，但數(shù)據(jù)態(tài)檔案記錄也已成為不可忽視的重要組成部分。為此，《實施條例》第三十八條也圍繞檔案數(shù)據(jù)的安全可用作出了相應規(guī)定。

通過全面系統(tǒng)的細化、補充和完善，《實施條例》在檔案法的基礎上進一步為檔案信息化建設提供了方向指引與路徑規(guī)范，有序推動以信息化為核心的檔案管理數(shù)字化、智能化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級，并以此有效發(fā)揮檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎性作用。但檔案信息化建設也非一朝之功，其作為一項高度復雜的系統(tǒng)性工程，需要根據(jù)實際發(fā)展情況，不斷豐富制度供給，強化責任落實，促進技術(shù)運用，方能實現(xiàn)最終目標。